Книгата е опит за формиране на една теория на правотворческата дейност. В центъра на изследването е поставен проблемът за ролята на нетипичния законодател, какъвто е правителството с неговата експертна администрация. Защитава се идеята, че успешното законодателство е в зависимост от качеството на предпарламентарния етап на законодателството, включващ разработването на материята, подлежаща на правно регулиране, и съставянето на законопроектите. Налага се тезата, че процесът на правотворчеството е обусловен от редица правообразуващи фактори: справедливост, уважение към правата и свободите на човека и гражданина и институционален диалог между държавата и гражданското общество.